我国高职教育的政策演进
发布时间：2016-01-21 浏览次数：41次【编者按】
美国伯克利大学的教育社会学家马丁·特罗将高等教育的发展分为“精英、大众和普及”三个阶段。高等教育发展的最后阶段是走向学习社会，要达到学习社会，就必须通过大众和普及这两个阶段。大量的职业技术教育进入高等教育层次,进一步推动了高等教育的大众化。大力发展高职教育是我国实现高等教育大众化的必然选择，也是世界各国高等教育大众化的共同经验。
当前，我国正处于从经济大国向经济强国、人力资源大国向人力资源强国迈进的关键时期。高等职业教育必须准确把握定位和发展方向，自觉承担起服务经济发展方式转变和现代产业体系建设的时代责任，主动适应区域经济社会发展需要，培养数量充足、结构合理的高端技能型专门人才，在促进就业、改善民生方面以及在全面建设小康社会的历史进程中发挥不可替代的作用。高职教育作为一种现代教育的形式，它的兴起与发展从来都不是孤立的。高职教育的发展是基于区域经济快速发展所引发的人才需求的基础之上的，经济的发展促使市场竞争激烈化，行业对于从业者职业技能的要求也越来越高。高职教育在经济发展的过程中不断进步和完善。 20世纪80年代的职业大学拉开了高职教育规范发展的帷幕，迄今为止，高职教育已经历了二十几年的沉淀，更加趋于完善。
一、政策提出：高职教育走上探索之路(21世纪80年代中期—20世纪90年代)
20世纪80年代中期，我国政府开始规范高职教育的发展，并先后制定了一系列政策措施。这些政策和措施的出台基本奠定了我国高职教育发展的基础，初步确定了我国高职教育发展的轨迹。国家出台政策积极发展高职教育是我国教育领域主动适应经济增长和社会发展的结果。以短期职业大学和高等专科学校为主要形式的高职教育经过十几年的发展具有了一定的规模，在不断的尝试、探索与经验积累的过程中，教育政策逐渐从对高职教育的宏观指导转向对其领导体制、办学模式、专业设置等基本问题的关注，为今后高职教育政策的调整与改革提供了有效借鉴。
随着经济、科技的迅猛发展，社会对高级技术型人才的需求愈来愈迫切，东南沿海地区出现了一种新型的地方大学——职业大学。职业大学的招收对象是高中毕业生，学制一般为三年。由此，逐渐形成了高职教育的雏形。从1980年到1985年，经原国家教委批准，各地共兴办了120多所职业大学。它们共同的特点是自费、走读、不包分配。多年来，这些学校通过校际协作会等多种形式不断加强校际合作，共同研究高等职业教育发展，取得了一定的成绩。这一时期的政策文本包括：1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出：“积极发展高等职业技术院校，优先对口招生中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学。”1985年，中央确定了大力发展职业技术教育的方针，提出“积极发展高等职业技术院校”的要求。1987年，国家教育委员会《关于改革和发展成人教育的决定》中明确提出：“职工大学、职工业余大学、管理干部学院应当利用自己同企业、行业关系紧密的有利条件，结合需要，举办高等职业技术教育。”1994年，全国教育工作会议明确指出：“通过现有职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式，调整培养目标来发展高等职业技术教育，在仍不满足时，经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充来发展高等职业技术教育。”
这一时期的高职教育主要以职业大学等形式举办。而当时的职业大学是对普通高等教育发展规模的补充，基本上沿袭了原有高等教育的发展模式，而没有体现出职业教育的特色。从潜在的观念层面来说，职业大学的产生和发展由于受到传统高等教育观念的局限，受到当时教育价值观念的制约，很难树立独特的教育价值观念。
职业大学是我国最早具有高等职业技术教育性质的学校，也是我国最早举起高职教育旗帜的新型大学，是我国高职教育的开端，也标志着我国高职教育政策进入了酝酿初创阶段。但是，由于高等职业教育在办学中尚存在着政策不配套、经验不足、重视不够，以及职业大发展不平衡、办学条件不足、专业特色不明显等问题，结果多数学校把高职教育办成了普通专科，或者说，办成了“压缩饼干式”的本科。这一阶段对于高职教育的本质是什么、如何发展高职教育等问题的认识仍处于一种模糊状态。
二、政策繁荣：高职教育改革盛行(20世纪90年代中期—21世纪初)
20世纪90年代是我国社会主义现代化建设非常关键的十年。随着社会主义经济建设步伐的加快，高职人才在经济发展中的作用日益显著，社会对高级技术人才的需求也日益增加，积极发展高职教育成为实现社会主义现代化的一项具有战略意义的基础建设。但是，我国职业技术教育的规模与质量还无法适应经济建设和社会发展的需要，在整个教育事业中仍然是薄弱环节。90年代后期，我国政府开始把高职教育政策的重点放在“根据国情采取积极发展的方针”上，即以内涵发展为主，充分利用现有的高等教育资源，把深化改革放在突出位置。将“三教统筹”“三改一补”作为我国高职教育发展的主要途径，这是基于对我国现有高等教育资源的充分利用和高等教育发展历史经验的总结，是符合我国当时实际的有效发展途径。
在这一阶段的政策导向是：深入认识什么是高职教育、对如何发展高职教育等根本问题形成共识，总结高职教育人才培养模式的主要特征，探索高职教育人才培养的具体措施，制定高等职业学校的设置标准，开展高职教育的评估工作。这一阶段高职教育的发展思路趋于明晰，政策体系基本完善。这一阶段政策的主题是“规范发展和扩大规模”，主要政策文本有：《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》(2000年)、《关于制定高职高专教育专业教学计划的原则意见》(2000年)、《高等职业学校、高等专科学校和成人高等学校教学管理要点》(2000年)。这一系列政策措施，既充分整合和优化了我国现有的高等教育资源的配置，同时也突出了高职教育的办学特色，使得我国的高职教育逐渐走上正轨，初步适应了我国新形势下社会经济发展的需要。为了加快培养面向基层生产、服务和管理的一线职业岗位的实用型、技能型人才的速度，缓解应届高中毕业生的升学压力，以多种形式、多种途径和多种机制发展高等职业技术教育，由此，高职教育进入了火热的改革阶段。
(一)进一步明确高职任务
这一阶段的高职教育政策进一步明确了高职教育的任务，积极探索高职教育的发展，进一步研究高职教育的内涵和特点，以现有高等学校为基础，针对出现问题进行调整与改革。1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出：
“高职教育是高等教育的重要组成部分。要大力发展高职教育，培养一大批具有必要的理论知识和较强的实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。”
(二)从“三改一补”到“三不一高”
为了扩充高职规模，吸取其他高等学校的教育资源转入高职教育领域，20世纪90年代后期政府提出“三改一补”政策。其主要内容是：通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式，调整培养目标，仍不满足时，经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充。1999年教育部出台了《关于试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施见》，提出对高职毕业生不包分配，不发教育部印制的毕业证内芯，不发普通高等学校毕业生就业派遣报到证，教育事业费以学生缴费为主、省级财政补贴为辅(实质是教育成本的高收费)，即“三不一高”。
(三)经费投入政策以学费为主
高职教育的经费政策直接关系到高职教育的发展速度与发展水平。最初，国家对高职教育的经费渠道和使用等并没有给出具体政策，一般都沿用学校改制前的经费政策。到1999年，地方经费补贴也主要以当地政府的经费补贴为主，而且政府补贴程度也随着各省(直辖市、自治区)的政策不同而大不相同。
三、趋于稳定：高职教育关注内涵建设(21世纪初至今)
高职教育在发展的同时出现了一些亟待解决的问题。如高职院校定位不准，倾向学科型教育，沿用本科教学模式、教学计划和课程体系，甚至盲目追求“专升本”升学率，高职毕业生就业困难等，致使高职院校的就业问题成为现阶段整个高等教育就业工作中最为突出的问题。高职教育在与社会需求的反复磨合中逐渐总结了自身的问题与经验，进一步明确了高职教育的社会适应性与根本任务，高职教育政策在经历了提出、探索、调整、改革等多个回合之后，从本世纪初开始逐渐趋于理性与稳定，更加关注高职教育人才培养的质量，强调高职教育的内涵建设。
2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出：建立“100所示范性高等职业院校”。文件对职业教育存在的一些问题和政策进行了总结，明确要求大力推行工学结合、校企合作培养模式，并规定高等职业院校学生实习实训时间不少于半年。文件还提出了“实施职业教育示范性院校建设计划，在整合资源、深化改革、创新机制的基础上，重点建设高水平、高素质技能型人才的100所示范性高等职业院校”的具体措施。大力提升这些学校培养高素质技能型人才的能力，促进它们在深化改革、创新体制和机制中起到示范作用，带动全国职业院校办出特色、提高水平。2006年，教育部、财政部联合启动了“国家示范性高职院校建设计划”，这项计划旨在建成一批我国乃至世界先进水平的高职院校，通过实施国家示范性高等职业院校建设计划，使示范院校在办学实力、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高，带动高职教育的改革与发展，逐步形成结构合理、功能完善、质量优良的高职教育体系，更好地为经济建设和社会发展服务。
2001年，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》(以下简称《意见》)要求推动体制机制创新，深化校企合作、工学结合，进一步促进高等职业学校办出特色，全面提高高等职业教育质量，提升其服务经济社会发展能力。《意见》要求高职教育应该服务经济转型，明确高等职业教育发展方向;加强政府统筹，建立教育与行业对接协作机制;创新体制机制，探索充满活力的多元办学模式;改革培养模式，增强学生可持续发展能力;改革评聘办法，加强“双师型”教师队伍建设;改革招考制度，探索多样化选拔机制;完善保障机制，促进高等职业教育持续健康发展。
政策问题的实质是价值问题。政策的制定过程其实就是决策主体价值寻求、价值选择、价值实现、价值创造、价值分配的过程，是价值矛盾斗争和抉择的过程。而在教育政策的实施过程中，由于缺乏相应的配套措施或具体的工作安排与指导，使得某些政策内容仅仅是一些文字，并没有获得很好的回应与实施。正如潘懋元所指出的：
“现在某些政策措施与战略方针不配套，不是战略方针指导政策措施，而是政策措施阻碍战略方针的实现。”我们也应该看到，高职教育在政策中“失宠”，高职院校自身负有不可推卸的重要责任。
随着高职教育日益显示出社会重要性，我们有理由相信，在高职教育关注内涵、不断优化运行机制的今天，必定会在肥沃的政策土壤中迎来更加和谐美好的明天。